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熱點解讀|《政府投資條例》對平臺公司的影響

文章來源:『現代咨詢』公眾號作者:彭軍鋮
時間:2019-05-14 17:05 訪問量:

2019新版跑狗图官网 www.kikmb.icu 來源:現代咨詢

作者:彭軍鋮

 

彭軍鋮:系中國現代集團產業合作部總經理、城投產業合作組織秘書長。

 

為了充分發揮政府投資作用,提高政府投資效益,規范政府投資行為,激發社會投資活力,不久前《政府投資條例》(國務院令,第712號)(以下簡稱《條例》)公布?!短趵反油蹲示霾?、年度計劃、項目實施、監督管理四個角度對政府投資行為進行了嚴格規范,將于2019年7月1日起正式實施?!短趵返氖凳┎喚鲇跋熗蘇蹲示霾?,而且對平臺公司也將產生重大影響。

一、《條例》下平臺公司的定位

《條例》指出政府投資是指在中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動,意味著融資或者非預算資金進行的固定資產投資不再是政府投資?!短趵泛凸ⅰ?014〕43號文都已經明確,政府投資職能不再由平臺公司承擔,那么在《條例》下平臺公司應該如何定位呢?

(一)成為政府投資項目的代建單位

平臺公司可以通過項目代建成為政府投資項目管理單位。代建制,是指政府通過授權或者招標的方式,選擇社會專業化的項目管理單位,負責項目的投資管理和建設組織實施工作,項目建成后交付使用單位的制度,代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的業主職責。平臺公司作為代建主體是否需要招投標,一直存在爭議。近幾年,各地方政府都相繼制定了一些代建有關的地方性法規。比如《三亞市政府投資項目代建制管理辦法》指出政府投資項目通過招標等方式,選擇專業化的項目管理單位,但是經市政府批準具有工程建設項目管理能力的三亞城市投資建設有限公司、三亞市海棠灣開發建設有限公司、三亞市創意新城開發建設有限公司等建設管理企業,建設的政府投資項目及經市政府常務會議批準特殊情況需自行組織建設的項目按國家有關規定自行組織建設;又比如《南京市市級政府投資項目代建管理暫行辦法》指出本市行政區域內市級政府投資項目通過招標或委托等方式確定代建單位;還比如《北京市政府投資建設項目代建制管理辦法(試行)》指出政府投資代建項目的代建單位應通過招標確定。

而事實上,各地大部分平臺公司實際都是通過政府授權委托的方式成為代建主體。

(二)成為(準)經營性項目的企業投資主體

《條例》指出政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境?;?、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目,以非經營性項目為主;對確需支持的經營性項目,主要采取資本金注入方式,也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。那么對于一些(準)經營性的公益項目,平臺公司可以市場化轉型后按照《企業投資項目核準和備案管理辦法》(以下簡稱《辦法)進行投資建設。

當前政府投資的資金來源主要是政府的財政預算資金以及政府債券資金。在目前經濟形勢下,通過純粹政府投資來拉動經濟增長離中央提出的“穩增長、補短板”的要求還是有很大的差距的。因此,加大政府投資力度的同時,利用平臺公司通過市場化手段融資參與市政基礎設施建設是實現中央提出“六穩”目標的另一重要抓手,與政府投資形成互為補充、雙輪驅動的良好格局。

《辦法對企業投資項目定義是指企業在中國境內投資建設的固定資產投資項目,包括企業使用自己籌措資金的項目,以及使用自己籌措的資金并申請使用政府投資補助或貸款貼息等的項目。平臺公司可以根據《辦法針對不同項目情況分別按照核準管理或備案管理上報企業投資項目。   

二、《條例》對平臺公司融資的影響

(一)《條例》明確平臺公司不得違規舉債

《條例》明確了國家加強對政府投資資金的預算約束,明確了政府及其有關部門不得違法違規舉借債務籌措政府投資資金?!短趵酚牘ⅰ?014〕43號文互相呼應,國發〔2014〕43號文明確了政府和企業的責任,政府債務不得通過企業舉借,企業債務不得推給政府償還,切實做到誰借誰還、風險自擔。明確劃清政府與企業界限,政府債務只能通過政府及其部門舉借,不得通過企事業單位等舉借。平臺公司不得為政府舉債過去文件早有規定,在《條例》中得到再次重申。

《條例》規定政府投資項目不得由施工單位墊資建設。很多地方政府長期存在基礎設施和公共服務項目投資的欠賬以及地方財政資金持續緊張的現象,通過有限的地方政府債券融資解決資金來源顯得杯水車薪。因此,自國發〔2014〕43號文和新預算法實施以來,還有很多地方政府依然通過一些名義“BT”或者違規購買服務合同進行違規舉債?!短趵芬淮付ㄒ糝戰崍似教ü鏡拇死轡ス婢僬形?。

(二)《條例》減輕了平臺公司的融資壓力

由于地方政府建設資金來源主要依靠財政預算和地方債,地方政府投資規??贍芑嶂鸞ニ跣?,投資沖動會有所減弱。政府投資項目的資金一律由財政解決,有多大的財力干多大的事,這與當前嚴控新增隱性債務的做法一脈相承,平臺公司面臨的融資壓力也將會有所下降。

三、《條例》對平臺公司工程建設的影響

(一)《條例》將防止出現“三邊工程”現象

《條例》規定項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計,按照政府投資管理權限和規定的程序,報投資主管部門或者其他有關部門審批;投資主管部門或者其他有關部門應當在中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎上作出是否批準的決定;明確政府投資項目開工建設應當符合規定的建設條件,不得違法違規強令開工。平臺公司在過去實施代建項目時,往往受到政府一些領導不正確政績觀的干涉,為了面子工程盲目搶工期,有些項目沒有辦理或者沒有辦全開工手續,不具備開工條件即開始施工,造成一種“邊設計、邊審批、邊建設”的所謂“三邊工程”現象,導致工程完工后出現很多問題。

《條例》的頒布將終結此類項目的發生,對于平臺公司而言將減少因違規而付出的不必要代價。

(二)《條例》將有效控制平臺公司項目投資超估算

《條例》規定“初步設計提出的投資概算超過經批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的,項目單位應當向投資主管部門或者其他有關部門報告,投資主管部門或者其他有關部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。”由于有此規定,為了減少或者杜絕后期可能出現的不必要麻煩和損失,《條例》倒逼平臺公司在做項目投資估算的時候,更加用心、更加科學、更加精準。

四、《條例》促使平臺公司加快轉型

平臺公司雖然不再承擔政府融資任務,但是對于大量的政府投資項目,平臺公司除了通過代建制承接項目收取代建管理費創造營收外,還可以考慮通過市場化轉型來“強身健體”,獲取各種工程建設資質,依法承接政府投資項目?!短趵訪魅返胤酵蹲氏钅懇氬普に愎夜?,由于地方財力有限,意味著未來與政府投資相關的項目可能縮減,新增項目將以(準)經營性項目為主,這些項目可以通過企業投資來實現,平臺公司只有盡快轉型為市場化運作的主體,加快提升自身的造血功能,提高管理水平,建立市場化融資體系,才有能力參與這些項目投資。將來,平臺公司兩極分化嚴重,有資源、有經營性業務的平臺公司將轉型為城市綜合運營商,沒有資源和實質性業務的平臺公司將面臨被關閉的風險。

《條例》的出臺體現了中央加強對政府投資進行管理的決心,結束了長期以來政府投資領域主要依據規范性文件、部門規章和地方相關規定進行管理,權威性不足、指導性不夠、約束性不強的尷尬局面。平臺公司雖然不再承擔政府投融資任務,但是對于數以萬億元計算的政府投資市場,平臺公司應該仔細思考《條例》帶來的挑戰與機遇,抓住機會實現市場化轉型,繼續成為服務地方經濟、社會、民生事業發展的重要力量。

明:本文為現代咨詢獨家原創文章,轉載需在文章開頭注明“來源:現代咨詢 作者:彭軍鋮”,否則將追究法律責任?;隊琳吡粞?,共同交流探討。