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深度|城管領域PPP運作實務研究

文章來源:『現代咨詢』公眾號作者:現代研究院
時間:2019-05-15 16:32 訪問量:

2019新版跑狗图官网 www.kikmb.icu 文章來源:中國現代集團現代研究院

現代研究院是中國現代集團傾心打造的咨詢、基金、研究院等三大板塊之一,是集城鎮化建設投融資研究、知識培訓、會議論壇、品牌營銷于一體、政企學研緊密結合的綜合平臺。江蘇現代資產投資管理顧問有限公司(簡稱“現代咨詢”),是中國現代集團的核心企業,是中國城市投融資咨詢和PPP咨詢的領導品牌。

 

摘要:城市管理水平的提升離不開政府投融資模式的變革,而在城市基礎設施和公共服務領域推行PPP模式,對于推進城市管理工作向精細化邁進具有重要意義。本文首先介紹了城管領域PPP項目的發展現狀,其次針對城管領域的垃圾處理、綜合管廊、停車場行業PPP項目主要問題進行分析,并提出建議,以供參考。

 

關鍵詞:城管領域  PPP項目  數據分析  運作

 

城市管理涉及市政基礎設施、環保、交通、水務等諸多領域,近年來,國家出臺一系列文件積極推廣PPP模式在城市管理領域的應用?;誄槍芫衷誄鞘泄芾碇諧械W胖匾腦鶉?,本文圍繞城管局為實施機構的PPP項目開展情況進行分析。

本文數據說明:數據均來自于財政部PPP中心項目庫;若無特殊說明,數據時間均截止于2019年3月末。

一、城管領域PPP發展現狀

2014年11月,財政部印發了財金〔2014〕113號文,提出“各行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目”。值得一提的是,河南、河北等地均出臺了相關文件,指出城管部門可以從燃氣、供水、供熱、污水及垃圾處理、地下綜合管廊等市政基礎設施類項目中進行項目遴選。結合實際情況看,目前城管領域PPP項目主要涉及垃圾處理、綜合管廊、停車場、園林綠化、路燈改造、污水處理、道路、供氣、供水、供熱等領域。

本部分主要從兩個方面分析城管領域PPP項目情況,一是垃圾處理領域,二是垃圾處理以外的其他領域。

 
(一)垃圾處理PPP項目

本部分有效數據共計456個(其中以實施機構劃分,城管部門272個,其他部門184個),按照關鍵字“垃圾”搜索+垃圾處理領域數據綜合篩選結果。

1. 項目基本情況

(1)項目數量情況

截止于3月末,財政部PPP中心項目庫內垃圾處理領域PPP項目有456個,其中城管部門擔任實施機構的有272個,占比59.65%;其他部門項目數量184個,占比40.35%,如圖1所示??杉?,城管部門作為垃圾處理項目實施機構的積極性較高。


圖1 垃圾處理PPP項目數量及占比情況

但是,從垃圾處理各個環節來看,在不同環節中城管部門的積極性差異較大。垃圾分類城管部門積極性最低,占比僅為20%;資源化利用類城管部門積極性最高,占比達75%;另外垃圾發電、配套設施建設、垃圾一體化環節,城管部門積極性相對較高,如圖2所示。


圖2 垃圾處理各環節城管部門為實施機構的數量占比情況

 
 

 

(2)項目投資額情況

從項目投資額看,其情況與項目數量類似,城管部門PPP項目投資額為954.68億元,占比62.75%;其他部門為566.68億元,占比37.25%,如圖3所示。


圖3 垃圾處理PPP項目投資額及占比情況

同時,在272個垃圾處理類PPP項目中(城管部門作為實施機構),項目投資額以4億元以下為主,項目數量高達194個,占比7.32%;7-10億元及10億元以上的項目數量最少,均僅有19個,且項目投資額最高為22.56億元,綜合表明垃圾處理類PPP項目的投入金額整體不高,如圖4所示。


圖4 城管部門垃圾處理PPP項目投資額分布情況

 
 

 

(3)項目運作方式及回報機制情況

目前,城管部門作為實施機構的272個垃圾處理PPP項目的運作方式集中于BOT方式,數量為175個,占比64.34%,同時呈現多種形式共存的情況(如TOT+BOT、ROT、TOT、BOO、O&M等),如圖5所示??杉?,現有的垃圾處理類PPP項目以新建項目居多。


圖5 城管部門垃圾處理PPP項目運作方式分布情況

城管領域的垃圾處理PPP項目回報機制主要集中于可行性缺口補助,占比63.24%;政府付費項目(主要是垃圾清運、垃圾配套設施、垃圾填埋等項目)第二,占比34.19%;使用者付費項目(主要是垃圾焚燒發電及資源化項目)最少,占比僅10.45%,如圖6所示。呈現該占比情況的原因主要有兩點:一是垃圾處理項目主要涉及基礎設施及公共服務建設等公益性或準經營性項目。二是目前垃圾處理類PPP項目的運營利潤水平不高,很難通過使用者付費來滿足項目的投資回報。


圖6 城管部門垃圾處理PPP項目回報機制分布情況

 
 

 

(4)項目落地情況

城管部門垃圾處理PPP項目處于執行階段的項目最多,有173個,占比63.60%;準備階段、采購階段分別有53個、46個,占比總計36.40%,整體上項目落地情況較好,如圖7所示。


圖7 城管部門垃圾處理PPP項目所處階段情況

從執行階段項目發展情況來看,2012年至2018年整體呈上升趨勢,其中2018年受政策影響,下降幅度明顯,如圖8所示。

圖8 2012-2018年城管部門垃圾處理PPP項目執行階段分布情況(個)

 
 

2. 項目社會資本情況

城管領域的272個垃圾處理PPP項目中處于執行階段的項目有173個,且項目投資人以單一投標形式為主(單一社會資本項目136個、聯合體項目37個),如圖9所示。


圖9 城管部門垃圾處理PPP項目社會中標人模式

同時,173個項目共簽約社會資本219家,其中民營146家(66.67%)、國企72家(32.42%)、外企2家(0.91%),可見民企參與垃圾處理PPP項目的積極性較高,如圖10所示。


圖10 城管部門垃圾處理PPP項目社會資本分類情況

進一步發現,民營資本參與的城管部門垃圾處理PPP項目共計119個,整體呈增加趨勢(其中2012年至2015年呈穩步增加趨勢,2015年至2018年呈波動增加的趨勢),如圖11所示。


圖11 2012-2018年城管部門垃圾處理PPP項目民營資本分布情況(個)

219家簽約社會資本方中,環保類企業有147家,占比67.12%;投資開發運營商有23家,能源科技類企業有22家,建筑施工類企業有24個及其他13家,如圖12所示。社會資本類型情況較好,具備專業化運營及管理的企業最多,如環保類、投資運營類、能源科技類,占比高達87.67%。


圖12 城管部門垃圾處理PPP項目社會資本類型

 
(二)其他領域PPP項目

從數據搜集情況看,城管部門擔任實施機構的其他領域PPP項目主要集中在綜合管廊、停車場、園林綠化、路燈改造等領域。因此,本部分主要基于以上四領域數據展開分析(數據分別按照關鍵字“綜合管廊”“停車場”“園林綠化”“路燈”+各領域數據綜合篩選結果),并在最后擴充分析城管部門還能涉及的PPP項目領域(未全覆蓋,依據數據收集情況)。

綜合管廊PPP項目有257個,其中城管部門作為實施機構的有19個;停車場PPP項目47個,其中城管領域9個;園林綠化PPP項目13個,其中城管領域4個;路燈改造PPP項目10個,其中城管領域5個,如圖13所示。城管部門在這些領域的項目遠少于垃圾處理領域,一方面這些領域的項目數量份額本就不高,另一方面城管部門還需更大力度開發該類項目。


圖13 綜合管廊等PPP項目數量情況

同時,以財政部PPP中心項目庫數據為基礎,搜集城管部門目前還涉及的其他領域PPP項目,可以發現城管部門PPP項目的領域范圍較為廣泛,如表1所示(因項目庫項目數量過多,未能搜集全部領域及項目)。

表1 城管部門涉及的其他領域PPP項目情況(部分)


綜合而言,目前城管領域PPP項目絕大部分集中于垃圾處理,未來其他領域也存有很大發展空間,如綜合管廊、停車場、園林綠化、路燈改造、污水處理、道路、供氣、供水、供熱、智慧城市、景觀綠化等領域。

二、城管領域垃圾處理PPP存在的問題及發展建議

近年來,為進一步規范垃圾處理行業市場化運行,國家有關部委陸續出臺文件,確立了政府參與垃圾處理領域項目全面實施PPP模式的基本原則。雖然垃圾處理PPP項目運作相對比較成熟,但是仍有幾個關鍵問題需要重視。

 
(一)垃圾處理PPP存在的問題

1. 垃圾處理一體化運作不足

從垃圾處理整個領域來看,PPP模式在各環節的應用比例差異較大。在統計的456個PPP項目中,PPP模式在垃圾發電環節應用最高,占比達23.9%,PPP模式在垃圾分類環節應用最少,占比僅1.1%。具體如圖14所示。垃圾前端清掃、收運與后端焚燒發電、填埋處置等一體化整合不足的主要原因有以下兩點:一是因為政府包攬垃圾收集、源頭預處理、運輸等前置處理環節,引進PPP模式必然會對包攬的體制機制產生沖擊,二是因為我國企業的社會管理能力相對較弱,而參與垃圾收集運輸前置環節需要較強社會管理能力。


圖14  垃圾處理各環節的PPP項目數量占比

2. 項目運營監管力度不夠

項目監管是貫穿垃圾處理PPP項目全過程的重要問題,同時垃圾處理項目一般比較復雜,也一定程度的加大了監管難度。一方面,垃圾處理工作涉及面廣,涉及城管、衛生、市場監督管理、環保、公安、商務、交通運輸、新聞媒體、農業、能源等多個職能部門,這種情況極易造成責任不清、交叉管理、多頭執法又相互推諉的局面。另一方面,垃圾處理是市場化程度較高的領域,企業的目標是追求利益最大化,當政府缺乏有效的監管機制時,企業容易犧牲其他參與方的利益來獲取自身利益最大化。

3. 績效考核體系不健全

垃圾處理PPP項目要以運營為核心,發揮社會資本技術及管理的優勢,提高垃圾處理服務供給效率。但從實際情況看,垃圾處理PPP項目績效存在的兩個較為突出問題:一是考核指標泛化。在設計績效考核體系是往往簡單套用、復制其他PPP項目考核指標,沒有針對性的設置個性指標,無法體現投資回報與項目服務水平和服務績效相匹配。二是考核結果掛鉤不足。主要表現在建設成本不參與績效考核,或實際與績效考核結果掛鉤比例沒有達到政策要求。

 
(二)垃圾處理PPP發展建議

1. 深化垃圾處理一體化

垃圾處理一體化就是把被分割成源頭、中間和末端的垃圾處理產業鏈整合成一個完整的垃圾處理產業體系,遵循減量、利用、處置的優先順序,均衡發展分類收運和分類處理,整合產業鏈,培養要素市場,調控資本、技術和管理以促進薄弱環節發展。因此,垃圾處理不僅要采用PPP模式,更要采用一個項目主體總攬垃圾前置收集清運業務和后續處理處理業務的全流程一體化PPP模式,在垃圾處理行業全方位引入市場機制,對垃圾收集、運輸、處置各環節進行系統整合,統一交由社會資本為主體的項目公司進行實施,豐富垃圾處理的內涵。

基于PPP模式在焚燒、填埋處理環節的實踐經驗,結合垃圾收集、運輸等前置處理市場化的進一步推進,以及社會資本社會管理經驗的積累,推動垃圾處理一體化PPP模式的條件將越來越成熟。城管局作為項目實施機構,也需要統籌做好管理工作,協調垃圾清掃收運、處理處置等環節所涉及的相關工作,與住建、環保、財政等部門做好工作溝通,避免各環節出現遺漏疏忽,提高垃圾處理項目實施效率與質量。

2. 提高項目監管能力

首先,需要構建監督管理體系,在行政管理方面,除了涉及不同層級的人民政府外,還涉及同一級政府其他不同職能部門的責權問題,如城管、住建、環保、財政、物價等部門,明確城管部門作為主要監管機構的職責,明確其他各部門的權利及職責,構建部門協同聯動機制,實現依法監管,確保監管的有效性。

其次,社會公眾作為垃圾處理的主要服務對象,需要在PPP項目實施過程中發揮重要的監督作用,城管部門要建立公開、公平、公正的垃圾處理PPP項目信息發布機制,并完善公眾投訴、建議平臺及聽證會制度,形成行政部門和社會共同參與PPP項目監管體系。

3. 完善項目績效考核體系

城管部門可以自行設計或委托專業第三方設置有針對性的績效考核體系,具體包括:

(1)多方參與績效考核。考核主體以城管部門為主導,財政、住建、環保等其他部門共同參與,確??己說娜嫘雜胱ㄒ敵?。

(2)完善績效考核方案。績效考核不能僅僅是籠統的管理辦法,還應制定績效考核實施細則,對每個考核項設置詳細的評價指標和考核得分標準,有規范有標準的要明確、能量化的盡可能量化,避免較大主觀成分。

(3)明確參與績效考核的費用比例。財金〔2019〕10號文要求建立“完全”與項目產出績效相掛鉤的付費機制,對“完全”一詞,是全部項目服務產出與績效掛鉤,還是費用掛鉤比例達到100%,目前界定還不清晰,基于風險防范的考慮,建議全部項目服務產出與績效掛鉤,且費用掛鉤比例達到100%。

三、城管其他領域PPP存在的問題及發展建議

從數據分析部分可知,除去垃圾處理領域,綜合管廊與公共停車場領域城管部門參與積極性較高,因此本部分主要基于這兩類領域來分析其目前PPP模式運作存在的主要問題,并提出建議。

 
(一)地下綜合管廊PPP

2015年8月,《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(國辦發〔2015〕61號)創新性的提出以PPP模式開展地下綜合管廊建設。地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線的公共隧道。相較于傳統的市政基礎設施建設項目,綜合管廊具有前期投資大、建設運營要求高、管線入廊率低、收費基礎不足等與生俱來的特點,因此提高管線單位入廊積極性十分必要。

社會資本方對于管線單位是否入廊并不具備控制能力,城管部門應協調管線入廊相關事宜。在項目實施初期,成立項目推進領導小組,城管局可作為牽頭方,負責出面會同各部門單位建立協調網絡,并于合適的時間節點簽署入廊協議;另外,對于在綜合管廊以外的位置新建管線的,規劃部門不予許可審批,建設部門不予施工許可審批,市政道路部門不予掘路許可審批。

 
(二)公共停車場PPP

2015年8月,《關于加強城市停車設施建設的指導意見》(發改基礎〔2015〕1788號),通過各種形式廣泛吸引社會資本投資建設城市停車設施,大力推廣政府和社會資本合作模式。公共停車場PPP項目中,多數為使用者付費,因此停車場收費問題至關重要。但從現實情況看,停車價格主要采用政府指導價很難實現市場化,也就會導致項目收益偏低,拉低社會資本參與的積極性。

科學的停車費價格機制是保障停車場PPP項目正常運行的關鍵因素之一,無論是定價還是調價,都應充分發揮市場和政府的作用,建立符合PPP模式下停車場價格形成機制,提高項目運營效率。在制定停車場定價機制時,首先綜合考慮企業的收益目標、項目本身的社會經濟效益、使用者的價格承受范圍以及法律法規等因素,初步制定一個價格方案,然后根據價格法中的相關規定,舉行聽證會,征求消費者、經營者和有關方面的意見做出相關的調整。

結   語

城管領域PPP項目已取得了一定發展,當然未來還存有更大的發展空間,除了傳統的垃圾處理及污水處理領域,城管部門可以積極從公共停車場、地下綜合管廊、智慧城市等領域拓展運作空間。與此同時,城管部門作為PPP項目主管部門或參與部門,需要提高自身行政職能水平,提高自身作為項目平等合作主體的履約意識與履約能力,準確定位不同階段的不同身份的問題,把握項目運作關鍵問題,推動項目落地實施。

明:本文為現代咨詢獨家原創文章,轉載需在文章開頭注明“文章來源:中國現代集團現代研究院”,否則將追究法律責任?;隊琳吡粞?,共同交流探討。

 
 
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