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獨家|新一輪城鎮化將使地方融資平臺在轉型中復興

文章來源:現代咨詢公眾號作者:丁伯康 郝中中
時間:2019-05-16 16:42 訪問量:

2019新版跑狗图官网 www.kikmb.icu 來源:現代咨詢

作者:丁伯康 郝中中

 

丁伯康:系國家發改委和財政部PPP專家庫雙庫專家、中國城投網首席經濟學家、中國現代集團董事長、江蘇現代資產投資管理顧問有限公司董事長、現代研究院院長。

郝中中:系中國現代集團現代研究院高級研究員。

當前,新型城鎮化建設已成為實現我國經濟社會全面協調發展的內在要求。在新一輪城鎮化建設過程中,不僅需要用好政府行政調控這只有形的手,還需要用好市場調節這只無形的手。因此,兼具政府部門和市場主體屬性的地方政府融資平臺,就自然有了繼續發揮重要作用的空間。

然而近幾年來,在金融去杠桿和防范政府債務風險的大背景下,針對地方融資平臺的監管政策密集發布,從多方面也倒逼地方政府融資平臺盡快轉型。但是,由于不少地方政府融資平臺實際存在負債率高、優良資產少、管理粗放、人才缺乏等問題,而這問題也是一時難以解決的,因此難免引起外界對地方政府融資平臺路在何方的憂慮。本文力圖從國家政策走向和當前城鎮化實踐相結合的角度,闡述和論證我國新一輪的城鎮化建設,必將帶來地方政府融資平臺的全面復興。

一、黨中央國務院高度重視新型城鎮化建設工作

黨的十八大以來,黨中央、國務院高度重視新型城鎮化工作。2013年召開了改革開放以來第一次中央城鎮化工作會議,2014年黨中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃》,2016年國務院印發了《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》,對新型城鎮化工作都作出了全面部署。2014年經國務院批復同意,建立了推進新型城鎮化工作部際聯席會議制度,由國家發改委等15個部門組成,每年年初召開一次全體會議,總結上年度工作進展、研究部署本年度工作安排。2014年以來,國家發改委會同聯席會議成員單位逐年確定新型城鎮化年度重點任務。2019年3月31日,在多次征求國務院有關部門意見,并經推進新型城鎮化工作部際聯席會議審議通過后,國家發改委印發了《2019年新型城鎮化建設重點任務》,新一輪城鎮化建設全面鋪開。新一輪城鎮化建設的總體要求是,加快實施以促進人的城鎮化為核心、提高質量為導向的新型城鎮化戰略,培育發展現代化都市圈,推進大城市精細化管理,支持特色小鎮有序發展,加快推動城鄉融合發展,為保持經濟持續健康發展和穩定社會大局提供有力支撐,為決勝全面建成小康社會提供有力保障。

表1  歷年部署的城鎮化建設重點任務


從近幾年國家部署的城鎮化建設重點任務可以看出,新型城鎮化已不僅僅是強調“城鎮化在未來發展中的重要地位”,更是對現行城鎮化進程中存在問題的補充修正,是對城鎮化內涵的進一步明確,即要把城鎮化的重點放在增強城鎮綜合承載能力,有序推進農業轉移人口市民化等方面,明確要以提升城市的文化、公共服務等內涵為中心,真正使城鎮成為具有較高品質的宜業宜居之所。因此,擺脫以往以大城市和中心城市為核心,集中、單一建設和發展城區的城鎮化模式,已經到了必須調整和需要盡快優化的地步。因此我國新一輪城鎮化建設,必須要走一條產城結合、產融互動,城鄉統籌、融合發展的一體化建設和發展之路。

二、城鄉融合為融資平臺的全面復興創造了機遇

“加快推進城鄉融合發展”是2019年新型城鎮化建設的重點任務之一,要以協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略為抓手,以縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距為目標,重塑新型城鄉關系。為了實現城鄉融合發展,推動城鄉基礎設施建設、縮小城鄉基本公共服務差距、促進鄉村經濟多元化發展是新一輪城鎮化的重點工作,這給融資平臺全面復興帶來了機遇。

(一)推動城鄉基礎設施建設,融資平臺當仁不讓

融資平臺一直都是城市基礎設施融資和建設的主力軍,在基礎設施建設和公共服務領域,積累了豐富的經驗。同時也與地方政府形成了良好的合作伙伴關系。在新一輪城鎮化背景下,推動城鄉基礎設施建設和公共服務設施的改善,不僅情況比過去更加復雜,同時,困難和矛盾也更加突出。資金、建設、運營和管理等方面,必然成為各地政府最關心的重點問題,對此融資平臺應當仁不讓,站在政府的角度,統籌城鄉基礎設施建設,加快基礎設施向農村延伸,強化城鄉基礎設施連接,推動水電路氣等基礎設施城鄉聯網、共建共享等。 

(二) 縮小城鄉基本公共服務差距,融資平臺不可或缺

公共服務是城鄉居民參與社會經濟、政治、文化活動的基本保障,但我國城市和鄉村在公共服務領域差距較大,不利于城鄉融合發展,為此《2019年新型城鎮化建設重點任務》提出要“縮小城鄉基本公共服務差距”?;竟卜褚話閌侵肝用裉峁┥?、生活、發展和娛樂等活動所需要的基礎性服務,如提供水、電、氣,交通與通訊基礎設施等,這與城市公用事業運營有較大重疊。融資平臺,特別是綜合性融資平臺,在承?;∩枋┙ㄉ璧耐幣布綹鶴毆檬亂檔腦擻?。因此,縮小城鄉基本公共服務差距、推進城鄉公共服務一體化還需融資平臺做好公用事業的投資和運營。

(三)促進鄉村經濟多元化發展,融資平臺大有可為

“促進鄉村經濟多元化發展”是2019年新提出的新型城鎮化建設重點任務,為了實現城鄉融合發展,促進鄉村經濟多元化無疑是一項長遠而艱巨的任務。加強扶持引導服務,實施鄉村就業創業促進行動,大力發展文化、科技、旅游、生態等鄉村特色產業,振興傳統工藝。培育一批家庭工場、手工作坊、鄉村車間,鼓勵在鄉村地區興辦環境友好型企業,實現鄉村經濟多元化。促進鄉村經濟多元化給融資平臺,特別是區縣級融資平臺帶來了發展的新機遇。區縣級融資平臺普遍面臨資產規模小、可運作資源少、綜合能力弱等問題,為了求生存保發展,區縣級融資平臺可以充分利用與地方政府的合作關系,參與發展文化、科技、旅游、生態等鄉村特色產業,在促進鄉村經濟多元化的同時推動自身市場化轉型。

三、產城結合為融資平臺的全面復興奠定了基礎

在新一輪城鎮化進程中,城鎮化與工業化互動發展是加快農業轉移人口市民化的現實要求,融資平臺應依照政府產業發展規劃,充分發揮其投資引導作用,帶動產業發展,推動產城結合。為了實現產城結合,優化城市空間布局、分類引導城市產業布局、支持特色小鎮有序發展是新一輪城鎮化的重點工作,這給融資平臺全面復興奠定了基礎。

(一)優化城市空間布局是產城結合的基礎

 產城結合是在我國經濟轉型背景下相對于產城分離發展提出的一種創新思路。它要求產業與城市功能融合、產業與居住空間結合,從而實現“以產促城,以城興產,產城融合”。

城市空間分布和規模結構不合理、與資源環境承載能力不匹配是產城融合的第一大阻礙,因此優化城市空間布局是產城融合的基礎。要全面推進城市國土空間規劃編制,科學編制詳細規劃,促進城市工業區、商務區、文教區、生活區、行政區、交通樞紐區科學銜接與混合嵌套,實現城市產城融合、職住平衡??蒲У某鞘鋅占洳季紙謐勢教ㄗ頭⒄溝於ɑ?,有助于融資平臺,特別是行業性和區域開發性融資平臺優化業務布局、調整業務結構,甚至進一步轉型為城市綜合運營商。

(二) 分類引導城市產業布局是產城結合的關鍵

傳統產業布局規劃普遍存在“重產業、輕城市”的問題,導致產業布局與城市發展需求不匹配,產業空間與城市空間分割、離散甚至相沖突。為了通過“產城互促”實現“產城融合”,分類引導城市產業布局是關鍵。以提升城市產業競爭力和人口吸引力為導向,健全有利于區域間制造業協同發展的體制機制,引導城市政府科學確定產業定位和城際經濟合作模式,避免同質化競爭。融資平臺作為地方政府投融資工作的重要抓手,可以充分發揮其投資引導的作用,分類帶動相關產業布局和發展,進一步推動產城融合。

(三)鄉村振興和特色小鎮是實現產城結合的重要途徑

鄉村振興戰略實施的總要求,就是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”,涉及農村經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等多個方面,彼此之間相互聯系、相互協調、相互促進、相輔相成。而特色小鎮,則是一種集生產、商貿、旅游、居住及各類關聯服務等功能于一體,具有“產、城、人”深度融合特征的新型城鄉建設開發平臺,其健康發展有助于促進大中小城鎮協調發展并推動新型城鎮化建設,也是產城融合的重要途徑。為此,《2019年新型城鎮化建設重點任務》提出要“支持特色小鎮有序發展”,建立典型引路機制,堅持特色興鎮、產業建鎮,堅持政府引導、企業主體、市場化運作,逐年挖掘精品特色小鎮,總結推廣典型經驗,發揮示范引領作用。

如果地方政府注意結合鄉村振興和特色小鎮建設任務,充分發揮好地方政府融資平臺在城市資源開發和經營方面的優勢和作用,那么融資平臺作為地方基礎設施建設和運營的主體,未來鄉村振興和特色小鎮的建設和運營方面,無疑給融資平臺拓展業務打開了新的空間。

四、產融互動為融資平臺全面復興創造了條件

產融互動是產業資本發展到一定程度,尋求經營多元化和資本虛擬化,從而提升資本運營檔次的一種趨勢。在新一輪城鎮化進程中,企業結合產業和金融進行商業模式和發展模式的重構是一個大趨勢。產融互動可以包含兩方面的內容:一方面通過產業投資與金融經營相結合,另一方面通過產業與金融部門的資金協同。對于監管趨嚴、融資收緊、債務高企的融資平臺而言,產融互動為融資平臺全面復興創造了條件。

(一)健全城市投融資機制是產融互動的基礎

在剝離政府融資職能之前,融資平臺是城市投融資體系的重要一部分,但由于地方政府財權事權不匹配、融資平臺政企不分等多方面原因,無序甚至違法違規舉債的融資平臺一時間成為引發地方政府債務?;淖畬笠?。為此,《2019年新型城鎮化建設重點任務》提出要“健全城市投融資機制”,這不僅有助于規范融資平臺舉債融資行為,也是產融互動的基礎,健全的城市投融資機制是產融互動必不可少的條件。為了健全城市投融資機制,新一輪城鎮化建設要求“全面推進地方融資平臺公司市場化轉型,打造競爭力強的地方基礎設施和公共服務投資運營主體”,政策的支持為融資平臺全面復興創造了條件。

(二)產融互動是促進發展融資平臺轉型的條件

現階段,融資平臺普遍資產質量不高、經營業務回報較低、融資渠道較為狹窄且以銀行貸款為主,而在目前剝離融資平臺政府信用的背景下,融資平臺的融資渠道更為狹窄,發展也面臨越來越大的問題。相對于融資平臺市場化轉型而言,第一步是要實現其業務的轉型,從過去融資建設轉變為投資運營上面來。融資平臺完全可以通過廣泛參與鄉村振興和特色小鎮建設項目,在服務城鄉發展和提高運營城市能力方面,取得長足的發展。第二步是要實現融資轉型,拓寬融資資金的來源。產融互動作為新一輪城鎮化建設的重要趨勢,融資平臺可以通過產業投資基金從“產業端”走向“金融端”,通過設立私募股權投資基金或者參與政府投資基金,推動自身發展模式的轉型。

(三)產融互動有助于融資平臺吸引社會資本參與

在鄉村振興和特色小鎮的建設過程中,財政投入是不可避免的,但是現行條件下政府的負債受到限制,靠政府投入或融資平臺投入,支持鄉村振興和特色小鎮建設顯然是不現實的。因此,政府高度重視資金來源的多樣化、市場化、規范化,充分調動社會各界投資者的積極性。而產業與金融的相互作用和互動,就顯得異常重要。

目前,融資平臺的業務主要以公益性、準公益性項目為主,投資回報低,導致自身造血功能不足,因而需要推動自身的業務轉型增強造血機制。另外,融資平臺如果貿然進入市場化程度高、競爭性強的領域,也會面臨較大的經營風險。因此,融資平臺要結合鄉村振興和特色小鎮建設中,呈現的業務多元化特點,從引資、引智的角度,擴大和民營資本、外資的合作,通過借助外部管理和經營方面的優勢,不斷實現融資平臺的業務轉型。同時融資平臺,也可以通過產業投資基金等方式推進業務多元化布局,克服直接投資所帶來的諸多劣勢。

當然,地方政府融資平臺的轉型,不僅是一個長期和復雜的過程,也是一項涉及面廣、推進難度大的系統工程,離不開政府主要領導的重視和推動。因此,我們不能簡單的等待它本身的轉型和發展,而是要站在中國新型城鎮化發展的歷史角度,重視它的價值和作用,幫助它更好的轉型。

明:本文為現代咨詢獨家原創文章,轉載需在文章開頭注明“來源:現代咨詢  作者:丁伯康 郝中中”,否則將追究法律責任?;隊琳吡粞?,共同交流探討。